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先秦的萌芽期
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中国古代的行政区划酝酿、萌芽于春秋战国时期。夏、商、西周尚没有完善的行政制度,当时的“方国”、“诸侯国”都是独立的国家,它们与王朝之间也仅是松散的臣属关系。在这种悄况下,当然不可能制定出统一的行政区划。传说的“九州”、“十二州”也只是先秦学者们对当时领土的一种地理区域的划分,并非是某个朝代曾实行过的行政区划。只有到了春秋时期,随着一些诸侯国的逐渐强大并开始发展中央集权制度,我国古代的行政区划才开始萌生。最初的情况大约是这样的:一些诸侯国在他们新开拓的疆土上不再进行分封,而改由君主直接进行统治;而为了便于统治,遂开始在这些地区设置“县”和“郡”。这样,中国最早的行政区划单位便产生了。

“县”即古“悬”字,距离遥远之义。由于新开拓的疆土远离国都,悬于诸侯采邑之外,故以“县”命名。从现有文献看,最早设县者是秦国。《史记.秦本纪》云:“武公十年,伐邽、冀戎,初县之。十一年,初县杜、郑。”秦武公十年即公元前688年,此即为秦设县之始,亦即中国历史上有关“县”这一行政区划的最早记载。秦武公所设置的邽县即《汉书.地理志》之陇西上邽县,在今甘肃省天水市;冀县在今甘肃甘谷县,杜县为今陕西省杜陵县,郑县为今陕西省华县。上述四处便成为中国历史上最早设县之地。继秦之后,楚、晋等国也先后设县。如《左传.哀公十七年》载:“彭仲爽,申俘也,文王以为令尹,实县申、息。”杜预注:“楚文王灭申、息以为县。”楚文王在位时间为公元前689年至公元前676年,则在此期间楚已设县了。

又如《左传.僖公三十三年》载:“(晋襄公)以再命命先茅之县赏胥臣。”杜预注:“先茅绝后,故取其县以赏胥臣。”晋襄公在位时间为公元前627年至公元前621年,可见晋在此期间也已设县了。

迨至春秋后期,诸侯设县已很普遍。《左传.昭公五年》载:“韩赋七县,皆成县也。”“成县”即大县,意思是说,韩氏收七邑之赋,此七邑皆大县。这已经有了“大县”的概念了。《左传》又说:“因其十家九县,长毂九百,其余四十县,遗守四千,奋其武怒,以报其大耻。”

“长毂”即兵车。其时一县可具兵车百乘,故九县有“长毂九百”,“四十县”便有兵车四千乘。可见,晋国其时至少已有五十余县了。当时的诸侯灭人之国后也多以之为县,如《左传.宣公十一年》载楚之“伐陈”、“县陈”,《左传.昭公二十八年》载晋吞灭祁氏、羊舌氏,“分祁氏之田以为七县,分羊舌氏之田以为三县”。正如顾炎武在《日知录.郡县条》所说:“春秋之世,灭人之国者,固以为县矣。”

到了战国时期,列国设县更十分普遍。如《史记.秦本纪》云,秦昭襄王五十一年(前256年)“攻赵,取二十余县”。不过春秋战国时期之县与后世的县还是有所不同的。一是县的大小不一,或以一国置一县,或以一乡置一县,未有定制;二是分封制的痕迹还残存着,君主可以将县赐给臣子,这样便使有些县实际上等同于大夫之“邑”。

“郡”的设置最早也始于秦。《国语.晋语二》记晋公子夷吾对秦公子挚云:“君实有郡县,且入河外列城五。”意思说,晋国只相当于秦国的郡县。讲这话的时间是公元前651年(鲁僖公九年),这说明春秋前期秦已置“郡”了。又据《左传.哀公二年》记晋赵简子的话说:“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡。”这说明,春秋之郡其地位尚低于县。而到了战国时代,则不但郡的设置增多,且郡普遍大于县了。如《史记.秦本纪》载,秦惠文王十年(前328年),“魏纳上郡十五县”;惠文王更元十三年(前312年),“(秦)又攻楚汉中,取地六百里,置汉中郡”。汉中之地六百里,既然只置一郡,自然要领数县。又据《史记.楚世家》载,楚怀王三十年(前299年),“秦因留楚王,要以割巫、黔中之郡”;顷襄王二十三年(前276年),“(楚)复西取秦所拔我江旁十五邑以为郡”。《史记.匈奴列传》还记载战国时期“魏有河西、上郡”,“秦有陇西、北地、上郡”,赵“置云中、雁门、代郡”,燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”,皆用以拒胡。这说明,战国后期各国设郡也相当普遍了。

而尤值得注意的是,这些郡大都设于边地,即主要出于军事防卫的需要。

战国后期郡县制虽已普遍建立,而要将郡县作为全国统一的行政区划,则还有待于秦的统一。

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